新公共管理改革运动对我国行政体制的影响

我国改革正处于攻坚阶段，行政管理体制改革是改革攻 坚的一个主要领域。为了适应经济发展和改革形势新特点、新 任务的需要，必须按照党的十六届五中全会《中共中央关于制 定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》的要求，以 形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体 制为目标，借鉴国外先进经验，着力推进政府行政体制改革。 一、新公共管理运动（一）新公共管理运动的兴起 曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为 是行之有效、或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越 来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的体制愈来愈不能适应迅 速变化的信息和知识密集型社会的要求。政府面临着日益严 重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政 府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心， “政府失败”论开始占主导地位。在这样的历史背景下，一种新 的公共行政理论、管理模式一新公共管理（ＮｅＷｐｕｈｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ）在２０世纪８０年代的英美两国应运而生，并迅速 扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革 不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种 程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行 政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种 全面清算和否定。 英国是“新公共管理”运动的发源地之一。１９７９年撒切尔 夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改 革计划，开始以注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向 为特征的新公共管理改革。而引入市场竞争机制这一特征则 明显地体现在１９７９年以来英国公共公司以及公共机构的私 有化浪潮之中，也反映在１９９２年梅杰政府的“为质量而竞争” 的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部 门接受市场检验，促使各公共部门之间、公共部门与私人部门 之间为公共物品和服务的提供展开竞争。而那些通过公开投 标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能得到生存与发展。 美国是现代管理科学的摇篮，美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更 早带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大 规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革 的格鲁斯（Ｇｍｃｅ）委员会的基本职责是将私人部门成功的管理 方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政 府效率。１９９３年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府运 动”（Ｒｅｉｎｖｅｎｔｉｎｇ Ｇｏｖｅｍｍｅｎｔ Ｍｏｖｅｍｅｎｔ），改革的基本内容是精 简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推 行绩效管理。 新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改 革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改 革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典 范。２０世纪７０年代宋８０年代初，两国面临着相同的问题与压 力，８０年代初期、中期两国相继开始了全面的行政改革。尽管 两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面 存在着差别（新西兰的改革先有总体框架，而澳大利亚是在改 革进程中逐步形成总体框架），但是．这两个国家与其他经合 组织成员国相比，更明确地采用了管理主义的模式。在公共部 门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式 ．的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的 组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变 革、分权化、商业化、公司化、私有化等。 （二）新公共管理的基本内容 新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与 方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责 任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企 业化的管理方法来提高管理效率，强调在公共管理中引入竞 争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾 客为导向改善行政绩效。其基本内容包括： ｌ、政府职能市场化。在政府职能定位上，根据市场经济的 要求确立政府的职能，其目标是将原来由政府承担的部分社 会职能和经济职能推向社会，推向市场，从而减轻政府负担， 缩小政府规模，精简政府人员。政府职能市场化的途径主要 幽誓豳醴譬嚣瞪主茎些堕笪量党校省直分校学报２００６年第６期 〔作者简介】尹志芳（１９７３一），女，山西省委党校省直分校讲师 杜文萍（１９８０一），女。和顺县检察院法警 　　万方数据 有：一是压缩社会福利项目，如以劳动换福利，提高领取福利 者的资格限制，以市场化的安排来代替政府的安排。二是放松 对企业进出口及价格的管制，以市场定价代替政府定价。三是 推行国有企业民营化改革。 ２、公共服务社会化。当代发达国家行政改革主要趋势之 一表现为政府在公共服务领域引入市场机制，充分利用市场 和社会的力量？推行公共服务的社会化。主要做法是：一是合 同出租。即政府通过投标者的竞争和履约行为，将原先垄断的 公共产品的生产权和提供权向私营公司、非赢利组织等机构 转让。二是以私补公。即政府通过制定优惠政策，吸引和鼓励 私人资本投入到政府包揽的社会保险、退休保障、中小学教 育、医疗服务等公共事业领域，以弥补政府财力及服务能力的 不足。如美国通过发放“教育券”让求学者自主择校，英国通过 发放“医疗券”让患者自主择医。三是授权社区。即政府以授权 的方式鼓励各社区建立老人院、收容院、残疾人服务中心等公 益事业。 ３、行政权力分散化。与上述政府职能和公共服务相关联， 发达国家在推进行政改革的过程中，大都致力于缩小政府行 政范围，分散政府行政权力。从中央与地方之间的分权来看， 体现为中央政府将若干权力如项目管理权、法规制定权等下 放给地方政府，使地方政府较之以前拥有更大的权力。从政府 内部层级之间的分权来看，主要体现为压平层级，授权一线， 实现决策权能与执行权能的分离。执行机构首长在其职责范 围内享有充分的人事、财政自主权。 ４、政府管理电子化。政府管理电子化的核心是电子政务。 这是随着信息技术在世界范围内的迅猛发展，特别是互联网 技术的普及应用，在政府管理领域出现的崭新事务。它首先于 ９０年代在美国政府里面发展起来，此后，建立以顾客为导向的 电子政府迅速发展起来，几乎进入了各国政府的管理之中，使 政府管理进入了一个新阶段。 ５、政府管理企业化。参照企业管理，以企业家精神改革政 府成为西方国家，特别是美国行政改革的又一主要动向。１９９３ 年克林顿上台后，即以企业型政府理论为指导发动了一场历 时８年的政府重塑运动，目标是使政府变得工作更好、化钱更 少、更加进取和勤政。主要措施包括：倡导顾客至上理念，制定 顾客服务标准；删除规章制度；下放权力给基层和一线人员； 推动绩效评估；将企业广泛使用的质量管理、目标管理、项目 成本预算等管理模式引入政府管理等。 二、中国行政体制改革的回顾 （一）中国行政体制改革的历程 在世界性行政改革潮流形成的同时，中国的行政改革也 伴随着改革开放的步伐走过了２０多年的历程。从１９８２年改 革至今已有５次的国务院机构改革，标志着中国行政改革的 重要阶段。 １９８２年的改革。主要是解决机构臃肿、人浮于事、效率低 下等问题。通过改革，国务院工作部门（包括部委、直属机构和 办事机构，下同）由１００个精简到６１个，人员编制缩减约 ２５％，领导职数减少６７％，取消了领导干部终身制。 １９８８年的改革。开始与政府职能转变联系起来，目标是理 顺关系、转变职能、精简机构、提高效率，并着手建立公务员制 度。改革后，国务院工作部门由７２个减少到６８个，人员编制 精简２０％。 １９９３年的改革。重点是按照社会主义市场经济的要求，实 行政企分开，转变政府职能，国务院工作部门从８６个减少到 ５９个，人员编制减少２０％。我国在１９９７年确立了依法治国的 基本方略，全面推进依法行政。 １９９８年的改革。精简了与计划经济相关的９个经济部门， 使之转变为国家经贸委下属的局，在２００１年又撤销了其中的 ７个局，国务院工作部门减少到５２个。 ２００３年的改革。机构变动不大，主要是进一步转变政府职 能，调整机构设置，理顺部门职责，完善与市场经济相适应的 政府管理体制。在改革过程中，我国还在政府权力下放、行政 审批制度改革、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采 取了一系列改革措施，推进政府管理方式转变，加强政府自身 建设。 （二）改革的主要成就及问题 回顾２０多年来的改革历程，我国行政改革的成效主要体 现在：对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得了一定程 度的共识；机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制，机构逐步 精简并加以重构；政府职能转变迈开了实质性的步伐，政府管 理体制和运行方式创新力度加大；政府间关系（包括中央与地 方关系、政府部门之间关系等）进一步理顺，政府与企业、市场 和社会的关系调整有了较大进展；国家公务员制度的基本框 架已经确立，依法治国和依法行政观念开始深入人心。 但与成熟的市场经济体制和ｗＴＯ规则的要求相比